Oleh R Herlambang Perdana

Ada kontroversi terkait wewenang Komisi Nasional Hak Asasi Manusia yang dimasalahkan Menteri Pertahanan Juwono Sudarsono, diikuti kecaman 600 lebih purnawirawan Polri dan TNI.

Komnas HAM dinilai telah sewenang-wenang menafsirkan, memolitisasi, dan mencari pembenaran saat menuduh purnawirawan TNI terlibat dalam dugaan kasus pelanggaran hak asasi manusia (HAM) berat masa lalu (Kompas, 25/4/2008). Sementara itu, Menhan juga memasalahkan asas retroaktif (pemberlakuan surut) yang diberlakukan atas dugaan pelanggaran HAM berat yang dilanjutkan penanganannya. Ia juga mempertanyakan kewenangan pemanggilan dan pemeriksaan paksa (subpoena) Komnas HAM (Kompas, 24/4/2008).

Bagi pemerhati HAM, ini tentu menjadi masalah penting dan mendesak di tengah upaya penegakan hukum dan HAM, khususnya menyangkut apakah Komnas HAM telah benar-benar melampaui wewenang hukumnya atas apa yang dituduhkan itu, atau mekanisme apa seharusnya penyelesaian pelanggaran HAM berat masa lalu dengan konteks hukum yang ada hari ini? Tulisan ini menjelaskan bagaimana kontroversi kewenangan Komnas HAM dilihat dalam perspektif hukum HAM di Indonesia.

Wewenang hukum

Secara umum, ada dua payung hukum yang menjelaskan wewenang yang dimiliki Komnas HAM, yakni UU Nomor 39 Tahun 1999 tentang HAM (Pasal 75-99) dan UU No 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM (Pasal 18-20). Komnas HAM memiliki wewenang dalam kaitan menjalankan fungsinya, yakni pengkajian dan penelitian, penyuluhan, pemantauan, dan mediasi.

Bila ada dugaan pelanggaran HAM berat dalam suatu peristiwa, Komnas HAM berfungsi sebagai penyelidik projustisia. Kewenangan sebagai penyelidik dalam kasus-kasus pelanggaran HAM berat hanya dimiliki Komnas HAM, bukan oleh kepolisian sebagaimana tindak pidana biasa berdasarkan Kitab Undang-undang Hukum Acara Pidana (KUHAP). Dalam penjelasan Pasal 18 UU Pengadilan HAM, kewenangan itu diberikan kepada Komnas HAM untuk menjaga obyektivitas hasil penyelidikan. Karena itu, UU Pengadilan HAM berposisi sebagai lex specialis KUHAP.

Persoalannya, apa dasar wewenang Komnas HAM melakukan pemanggilan sebagaimana dimasalahkan Menhan agar purnawirawan tidak perlu menghiraukannya untuk hadir?

Pemanggilan bisa dilakukan Komnas HAM jika terjadi peristiwa pelanggaran HAM, baik sebagai kapasitas hukum dalam menjalankan fungsi pemantauan yang diatur UU HAM maupun fungsi penyelidikan yang diatur UU Pengadilan HAM. Kedua fungsi ini sebenarnya tidak perlu dipisahkan meski berbeda kerangka pengaturannya karena fungsi Komnas HAM adalah satu kesatuan tak terpisahkan.

Kewenangan itu bukan pula urut-urutan, dalam arti menjalankan fungsi pemantauan lebih dulu untuk memastikan dugaan pelanggaran HAM berat, baru kemudian menjalankan fungsi penyelidikan bila ditemukan adanya dugaan pelanggaran HAM berat.

Mengintegrasikan kedua fungsi itu penting agar efektif dalam menjalankan wewenang hukum, utamanya untuk menghindari duplikasi pemeriksaan saksi, baik itu korban, pelaku, maupun pihak lain yang terkait.

Selain itu, proses penanganan pelanggaran HAM menjadi tidak lamban dan merugikan hak-hak korban maupun pelaku. Penanganan kasus penembakan aparat Marinir terhadap petani di Alas Tlogo, Pasuruan, adalah salah satu contoh tidak diintegrasikannya fungsi Komnas HAM. Akibatnya, selain dinilai lamban, juga tidak jelas arah penyelesaiannya karena kehilangan momentum. Persidangan di pengadilan militer telah berjalan saat Komnas HAM masih berkutat dengan urusan pelaporan fungsi pemantauan dan kian sulit meminta pertanggungjawaban melalui mekanisme UU Pengadilan HAM karena terbentur alasan nebis in idem (diperkarakan dalam kasus yang sama).

Meski demikian, sama sekali tidak ada perkecualian pasal bagi siapa pun untuk tidak memenuhi pemanggilan Komnas HAM dalam soal dugaan pelanggaran HAM. Sebaliknya, bila menolak hadir atas pemanggilan itu, justru bertentangan dengan upaya penegakan HAM yang dimandatkan kedua kerangka hukum itu.

Mekanisme penyelesaian

Dalam kasus-kasus pelanggaran HAM berat masa lalu, sejak ada putusan Mahkamah Konstitusi (MK) No 006/PUU-IV/2006 dan 020/PUU-IV/2006 yang membatalkan UU No 27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi, kini peluang mekanisme hukum penyelesaiannya terbatas pada UU Pengadilan HAM.

Sementara itu, menyangkut kategori pelanggaran HAM berat masa lalu, istilah ”masa lalu” sebenarnya hanya terkait pelanggaran HAM berat yang terjadi sebelum diundangkannya UU Pengadilan HAM atau sebelum tahun 2000. Kewenangan membuka kasus itu tidak bertentangan dengan konstitusi karena pengenyampingan asas nonretroaktif pun telah ditegaskan dalam Putusan MK No 065/PUU-II/ 2004.

Sebelum Putusan MK No 18/PUU-V/2007, pengaturan kasus-kasus kategori ”masa lalu” harus ditempuh melalui DPR berdasarkan peristiwa tertentu dengan keputusan presiden, khususnya atas ”dugaan pelanggaran HAM yang berat”.

Kontrol kekuasaan nonyudisial yang terjadi di Indonesia saat itu bisa dipahami karena suasana transisi politik pascarezim otoritarian yang kekuatan politiknya masih terlampau kuat di eksekutif dan legislatif. Namun, setelah putusan itu, tak lagi memerlukan ”persetujuan politik” DPR dalam mengupayakan penyelidikan Komnas HAM maupun penyidikan Kejaksaan Agung. ”Persetujuan politik” memang sudah seharusnya dihapus karena dinilai mencampuri kewenangan yudisial dalam mekanisme penyelesaian pelanggaran HAM berat masa lalu dan tidak sesuai dengan upaya mendorong integrated justice system.

Terkatung-katungnya penyelesaian tragedi Trisakti, Semanggi I dan Semanggi II adalah salah satu contoh korban ”persetujuan politik” DPR, sekaligus korban lempar tanggung jawab lembaga kejaksaan yang mengembalikan berkas-berkas penyelidikan kepada Komnas HAM.

Dengan mekanisme hukum penyelesaian yang secara bertahap maju, posisi Komnas HAM adalah sangat menentukan sebagai ujung tombak penegakan HAM di Indonesia, khususnya dalam membuka kasus-kasus masa lalu yang selama ini sengaja dikubur dalam-dalam atas nama kepentingan nasional. Memang, menjalankan mandat mekanisme penyelesaian ini tidak mudah karena jenisnya yang extra-ordinary crimes, yang memiliki hukum acara tersendiri. Dalam konteks demikian, kontroversi wewenang ini sesungguhnya bukan masalah dalam ranah yuridis, melainkan masalah politik kepentingan tertentu untuk melanggengkan sirkuit impunitas.

Tentunya, keseriusan komitmen politik pemerintah dan parlemen amat dipertaruhkan dalam kontroversi ini. Ini pulalah yang akan menjelaskan bagaimana kecenderungan arah penyelesaian pelanggaran HAM berat masa lalu. Berhentikah?

R Herlambang Perdana Dosen Hukum Tata Negara dan HAM Fakultas Hukum Unair