Minggu lalu majalah The Economist menurunkan sampul muka bergambar seorang bayi sedang merangkak. Kaki kanannya dirantai. Rantai tersebut terhubung dengan granat besar yang sangat kontras dengan bayi mungil. Judul pada sampul muka adalah ”Debt: The Biggest Bill in History”.

Negara-negara maju memang sedang mengalami lonjakan utang luar biasa akibat krisis finansial global dewasa ini. Tahun depan, utang 10 negara terkaya yang tergabung dalam G-20 akan mencapai 106 persen dari produk domestik bruto (PDB), meningkat dari 78 persen dari posisi tahun 2007.

Jika negara-negara maju gagal melakukan pembenahan mendasar dan merevitalisasi kebijakan ekonomi, utang pemerintah berpotensi meningkat lebih tajam. Berdasarkan skenario terburuk, pada tahun 2014 utang tersebut akan mencapai 150 persen PDB.

Ancaman penggelembungan utang disebabkan oleh komposisi penduduk yang menua (aging population). Ongkos yang harus ditanggung oleh anggaran negara, jika ditarik ke nilai sekarang, mencapai sepuluh kali lipat dari ongkos krisis finansial.

Sejauh ini nisbah utang yang tinggi memang belum sangat membebani APBN negara-negara maju karena suku bunga sangat rendah. Sebagai contoh, Jepang—yang nisbah utangnya pada tahun 2007 paling tinggi, yaitu 171 persen—yield obligasi yang diterbitkan pemerintahnya turun sangat tajam dari 7 persen pada tahun 1990 menjadi di bawah 2 persen. Sementara itu, Pemerintah Jepang juga mengendalikan kekayaan yang sangat besar sehingga nisbah utang netonya hanya 86 persen, jauh lebih kecil dari nisbah utang kotor.

Contoh lain adalah Norwegia. Tahun 2007 nisbah utang kotor negara kaya ini mendekati 60 persen PDB. Namun, karena Norwegia memiliki sovereign-wealth fund dari rezeki minyak yang melimpah, justru negeri ini memiliki surplus neto sebesar hampir 150 persen PDB.

Satu hal lagi yang bisa kita pelajari dari pengalaman adalah bahwa nisbah utang pada umumnya selalu meningkat tajam pada masa krisis finansial, lalu turun tajam menuju tingkat sebelum krisis sejalan dengan pemulihan pertumbuhan ekonomi.

Sekalipun demikian, secara umum kebanyakan negara maju akan menghadapi persoalan anggaran yang pelik akibat utang yang meroket, mengingat tantangan-tantangan ke depan akan jauh lebih pelik ketimbang pada masa lalu.

Potret utang kita

Sejak merdeka, APBN kita hampir selalu defisit, lebih besar pasak daripada tiang. Pada masa Orde Lama, defisit ditutup dengan berutang (utang luar negeri maupun utang dalam negeri) dan mencetak uang. Pada masa Orde Baru, defisit ditutupi dengan utang luar negeri, baik bilateral maupun multilateral. Sekarang, kita menutup defisit dengan utang luar negeri dan utang dalam negeri.

Sewaktu krisis tahun 1998, utang pemerintah mencapai aras tertinggi, sekitar 100 persen PDB. Seiring dengan pemulihan ekonomi, nisbah utang turun secara konsisten, menjadi 89 persen PDB pada tahun 2000 dan 57 persen PDB pada tahun 2004. Pada tahun ini nisbah utang kita diperkirakan turun menjadi 32 persen PDB.

Penurunan nisbah utang mencerminkan bahwa tambahan utang menghasilkan peningkatan output (PDB) yang jauh lebih besar. Dengan demikian, bisa dikatakan pemanfaatan utang cenderung lebih baik. Pengelolaan utang pun menunjukkan perbaikan, sebagaimana terlihat dari penurunan drastis utang yang belum dicairkan (undisbursed loans).

Tahun 1997 kita menghamburkan banyak dana untuk membayar commitment fee atas utang yang telah disetujui tetapi belum dicairkan sebanyak 38 persen dari utang total atau senilai 63,5 miliar dollar AS. Syukur kita bisa menekan ke tingkat 6,2 persen pada tahun 2004 dan 5,4 persen (11 miliar dollar AS) pada tahun 2009.

Setelah krisis, utang pemerintah lebih banyak dalam bentuk surat berharga negara (SBN). Penerbitan SBN membuat pemerintah bebas menentukan penggunaan dana, tidak seperti utang luar negeri yang terikat oleh banyak persyaratan. Namun, perlu diingat bahwa kebebasan untuk mengalokasikan utang harus kita bayar dengan bunga yang lebih tinggi.

Tampaknya sejauh ini kita masih jauh dari perangkap utang. Memang ada satu pertanda yang kurang menggembirakan, yaitu keseimbangan primer pada APBN cenderung mengecil dalam lima tahun terakhir, bahkan diperkirakan negatif sebesar 0,5 persen PDB pada tahun ini. Indikator keseimbangan primer menunjukkan surplus atau defisit APBN tanpa pembayaran bunga utang. Semakin besar surplus keseimbangan primer menunjukkan APBN semakin mampu membayar beban utang.

Pelajaran ke depan

Walaupun potret utang kita masih jauh lebih baik ketimbang sejumlah negara maju, kewaspadaan harus kian ditingkatkan sejak sekarang. Kita tak boleh menjadikan negara maju sebagai acuan karena, dengan sosok utang seperti sekarang saja, stabilitas makroekonomi kerap terganggu.

Porsi utang luar negeri perlu terus dikurangi seraya kita lebih intensif meng- gali sumber-sumber pendanaan dalam negeri.

Kita harus mampu memanfaatkan potensi kekayaan alam yang cukup melimpah sebagai sumber dana pembangunan. Kita bisa mengikuti jejak Norwegia yang mampu menghimpun sovereign-wealth fund dari pengelolaan kekayaan alamnya.

Ambil contoh kekayaan minyak. Kita memiliki cadangan minyak terbukti (proven reserves) sebanyak 9,1 miliar barrel. Berdasarkan kontrak bagi hasil, bagian pemerintah sebanyak 85 persen dan kontaktor sebanyak 15 persen. Dengan jatah 15 persen ini, perusahaan minyak bisa memasukkan potensi pendapatan tersebut ke dalam aset perusahaan.

Selanjutnya, dengan nilai aset itu, perusahaan bisa berutang kepada perbankan internasional dan domestik ataupun menerbitkan obligasi. Perusahaan ini pula yang diamanatkan untuk mengelola sovereign-wealth fund agar APBN kita lebih sehat, tak lagi terbelenggu oleh perubahan harga dan produksi minyak.

Jika kita menggunakan patokan harga minyak 50 dollar AS per barrel, kekayaan yang bisa kita monetisasikan adalah sekitar 382 miliar dollar AS. Jika pemerintah membentuk perusahaan yang khusus mengelola aset minyak ini, perusahaan tersebut dengan leluasa bisa menerbitkan obligasi, katakanlah hanya 10 persen dari kekayaan atau senilai hampir 40 miliar dollar AS. Dengan dana sebanyak itu, kita tak perlu lagi melakukan pinjaman luar negeri, bahkan kita bisa mempercepat pelunasan utang luar negeri.

Walaupun suatu waktu kelak APBN kita makin sehat, bisa saja pemerintah tetap berutang. Namun, penerbitan utang dimaksudkan sebagai instrumen fiskal yang bertujuan untuk menjaga agar pertumbuhan ekonomi lebih stabil dan berkelanjutan.