Oleh BUSTANUL ARIFIN

Satu kata paling tepat untuk menggambarkan manajemen tata kelola (governance) sistem produksi dan distribusi pupuk di Indonesia adalah karut-marut.

Kamus Besar Bahasa Indonesia memaknai kata karut-marut sebagai ’kusut’ dan ’tidak keruan’. Banyak pihak, mulai dari produsen pupuk, pedagang, petani, hingga pemerintah bertanggung jawab atas kekusutan sistem produksi dan distribusi pupuk.

Di hulu, sistem produksi pupuk urea, misalnya, tidak mendapatkan dukungan bahan baku pasokan gas yang memadai. Kalaupun gas tersedia, harga yang harus dibayar produsen pupuk sangat tinggi, bahkan di luar jangkauan tingkat keekonomiannya.

Di tengah, sistem distribusi pupuk sering bermasalah, walaupun Indonesia memiliki satu induk perusahaan yang mewadahi kerja sama antarprodusen pupuk, dan keterkaitan dengan distributor dan pengampu kepentingan lain.

Di hilir, pupuk sering langka dan harganya jauh di atas harga eceran tertinggi, justru saat musim tanam, satu fase amat vital dalam sistem produksi pangan, terutama beras, sebagai salah satu tumpuan ketahanan pangan di Indonesia.

Seberapa besar pangsa masing-masing aktor itu terhadap karut-marut tata kelola ekonomi pupuk di Indonesia, analisis berikut ini mungkin sedikit menjelaskan.

Produsen pupuk didominasi badan usaha milik negara, yang kini tersisa lima pabrik, yaitu PT Pupuk Iskandar Muda (PIM) di Aceh, PT Pupuk Sriwijaya (Pusri) di Sumatera Selatan, PT Pupuk Kaltim di Kalimantan Timur, PT Pupuk Kujang di Jawa Barat, dan PT Pupuk Petrokimia di Jawa Timur.

Tahun 2008, produksi pupuk nasional 6,2 juta ton, lebih tinggi dari tingkat konsumsinya. Namun, produksi itu masih di bawah kapasitas terpasangnya, sekitar 8 juta ton urea. Kapasitas produksi pupuk non-urea 600.000 ton ZA, 900.000 ton SP3, dan 300.000 ton Phonska.

Indonesia mencatat surplus produksi sampai 1 juta ton per tahun hingga memungkinkan bagi produsen pupuk untuk menjualnya ke pasar ekspor.

Dimensi governance muncul setidaknya pada dua aspek, yakni batasan volume ekspor pupuk dan pasokan gas bumi. Ekspor pupuk berhubungan dengan kinerja produsen pupuk, yang berkepentingan memperoleh tambahan penghasilan, menjaga kesehatan perusahaan, dan memperbesar skala usahanya.

Gas bumi adalah komponen terbesar dari biaya produksi industri pupuk, dengan komposisi 50–60 persen untuk urea, 25–35 persen untuk ZA, dan 40-50 persen batuan fosfat dan asam fosfat untuk SP-36.

Sampai saat ini Indonesia tidak memiliki cadangan gas bumi jangka panjang yang khusus dimanfaatkan untuk industri pupuk. Akibatnya, harga gas untuk industri pupuk mengikuti harga dunia, yang secara inheren ditentukan dengan suatu formula berdasarkan harga minyak bumi dunia.

Saat ini harga gas bumi dunia 4,14 dollar AS per MMBTU (harga rata-rata semester I- 2009) sehingga biaya produksi urea Indonesia jauh di atas harga jual, yang berakibat terhadap kinerja usaha produsen pupuk.

Sistem distribusi

Pada sistem distribusi, sampai saat ini Indonesia selalu bereksperimen dalam sistem distribusi pupuk. Sistem distribusi pupuk yang terus berubah, dari tertutup, terbuka, semitertutup, dan saat ini tertutup lagi, adalah fungsi dari kualitas governance dua instansi besar, yakni Departemen Pertanian dan Departemen Perdagangan.

Kebutuhan pupuk ditetapkan melalui Peraturan Menteri Pertanian (Permentan) Nomor 42 Tahun 2008, yang selama ini selalu lebih kecil dari kebutuhan yang sebenarnya di lapangan. Fakta tingkat ketergantungan petani Indonesia yang sangat tinggi pada pupuk belum terakomodasi baik.

Misalnya, kebutuhan teknis urea untuk mencapai target produksi pangan nasional 6,3 juta ton, sementara dalam Permentan hanya dicantumkan 5,5 juta ton. Kebutuhan teknis Superphos 3 juta ton (vs 1 juta ton), ZA 1,6 juta ton (vs 923.000 ton), NPK 3 juta ton (vs 1,5 juta ton), dan organik 4,7 juta ton (vs 450.000 ton dalam Permentan).

Akibatnya, pupuk bersubsidi di beberapa daerah sentra produksi langka karena ada kesenjangan antara jumlah kebutuhan dan pasokan pupuk selama ini.

Di samping itu, pola distribusi pupuk ditentukan melalui Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 21 Tahun 2008 yang memungkinkan rayonisasi daerah pemasaran pupuk menurut produsen.

PT PIM melayani Aceh; PT Pusri melayani Sumatera kecuali Aceh plus Kalimantan Barat, Banten, Jawa Tengah, dan Yogyakarta; Kujang melayani Jawa Barat; Petrokimia sebagian Jawa Timur; dan Pupuk Kaltim melayani seluruh kawasan timur Indonesia plus sebagian Jatim dan Bali.

Dimensi governance pada sistem rayonisasi pupuk ini menjadi lebih pelik karena pupuk bersubsidi adalah barang dalam pengawasan, sesuai Peraturan Presiden Nomor 77 Tahun 2005. Jika ada sedikit saja pupuk mengalir ke rayon lain, pelaku akan berurusan dengan pihak berwajib, yang juga memiliki masalah governance sendiri.

Sistem harga

Harga eceran tertinggi (HET) pupuk diperkirakan naik signifikan pada 2010 walaupun Menteri Pertanian Suswono berniat mencegah kenaikan ini. Pangkal persoalannya, alokasi anggaran subsidi pupuk menurun, dari Rp 18,4 triliun pada APBN 2009 menjadi Rp 11,3 triliun pada APBN 2010.

HET yang ditetapkan dalam Permentan seharusnya ditegakkan dan dipantau. Namun, disparitas harga pupuk bersubsidi dan harga aktual di lapangan terlalu lebar sehingga membuka peluang spekulasi di semua level.

Pemerintah dituntut untuk meningkatkan rasa aman dan kepastian, yang mampu memberikan sinyal bagi petani untuk meningkatkan produksi dan produktivitasnya.

Penggunaan pupuk sebagai input pertanian kini berubah dibandingkan dengan awal Revolusi Hijau dekade 1980-an. Petani Indonesia kini sangat bergantung pada pupuk kimia, bahkan cenderung berlebihan menggunakannya. Karena itu, esensi subsidi pupuk kini berubah, bukan lagi soal adopsi teknologi baru, tetapi strategi pemihakan dan langkah afirmatif manajemen risiko bagi petani miskin, dan pada sistem ketahanan pangan.

Pemerintah pusat dan provinsi wajib memperbaiki aransemen kelembagaan dari sistem produksi, distribusi, sistem harga, mekanisme subsidi, hingga manajemen keuangan publik secara umum. Langkah ini mensyaratkan suatu policy leadership yang berwibawa, sistem akuntabilitas dan kualitas tata kelola yang lebih baik.

Bustanul Arifin Guru Besar Unila; Professorial Fellow di Intercafe dan MB-IPB